Францускиот предлог од 2022 година често се претставува како компромис што го отвори патот за почеток на европскиот процес на Македонија. Но, споредбата на Договорот за пријателство од 2017 година, бугарската Рамковна позиција од 2019 година и Вториот протокол од 2022 година покажува поинаква слика.
Францускиот предлог, претставен од француското претседателство со Советот на Европската Унија во 2022 година, претставуваше пакет составен од Преговарачката рамка на ЕУ, Вториот протокол меѓу Македонија и Бугарија и условот за претходно внесување на Бугарите во Уставот на Македонија. Пакетот го овозможи одржувањето на првата меѓувладина конференција меѓу Македонија и Европската Унија и започнувањето на скрининг-процесот, додека отворањето на првиот преговарачки кластер, а со тоа и фактичкото отпочнување на пристапните преговори, остана условено со усвојувањето на уставните измени.
Во јавната дебата, дел од поддржувачите на т.н. Француски предлог тврдат дека Вториот протокол, односно записникот од Втората билатерална средба на Меѓувладината комисија меѓу Македонија и Бугарија, е само билатерален документ за спроведување на Договорот за пријателство, добрососедство и соработка меѓу Македонија и Бугарија од 2017 година и дека, како таков, не создава нови обврски за Македонија во процесот на пристапување кон Европската Унија. Воедно, се тврди дека со усвојувањето на т.н. Француски предлог бугарската Рамковна позиција од 2019 година престанала да има практично значење.
Меѓутоа, директната споредба на Договорот од 2017 година, бугарската Рамковна позиција од 2019 година и Вториот протокол од 2022 година открива јасна линија на пренесување на содржини од бугарската Рамковна позиција во Вториот протокол.
Договорот од 2017 година предвидува повеќе области на соработка и институционални механизми, но не ја разработува нивната конкретна содржина, ниту ги утврдува конкретните обврски што подоцна се појавуваат во Вториот протокол. Така, на пример, членот 8 предвидува формирање на Заедничка мултидисциплинарна експертска комисија која треба да придонесува кон „објективно научно толкување на историските настани“ и да поднесува годишни извештаи, како и можност за заедничко чествување на историски личности и настани, но не ги разработува критериумите според кои треба да се оценува нејзината работа, ниту ги пропишува конкретните обврски што подоцна се појавуваат во Вториот протокол.
Оттука, клучното прашање е од каде произлегуваат тие конкретни обврски. Токму бугарската Рамковна позиција од 2019 година за првпат систематски ги артикулира критериумите преку кои, според бугарската страна, треба да се оценува целосното спроведување на Договорот, како рокови за измена на учебници, задолжително внесување на препораките на Комисијата во образовниот систем, усогласување на јавните говори со нејзините заклучоци, измени на натписи на споменици и музеи, отворање архиви, извинувања за комунистичките репресии и нивно спроведување до членството во Европската Унија. Вториот протокол не претставува единствена логичка разработка на членот 8 и другите релевантни одредби од Договорот, туку една конкретна интерпретација и операционализација која, во значителен дел, воведува токму такви дополнителни критериуми, при што нејзината нормативна содржина во голема мера се совпаѓа со бугарската Рамковна позиција.
Притоа, целта на оваа споредба не е да се споредуваат политички ставови или различни толкувања на документите, туку нивната конкретна нормативна содржина. Таквата споредба покажува дека повеќето конкретни обврски од Вториот протокол не произлегуваат непосредно од текстот на Договорот од 2017 година, туку првпат се артикулирани во бугарската Рамковна позиција од 2019 година.
- Од експертска комисија кон механизам за постигнување конкретни резултати
Членот 8 од Договорот предвидува формирање на Заедничката мултидисциплинарна експертска комисија, но не утврдува критериуми според кои треба да се оценува успешноста на нејзината работа, не го определува времетраењето на нејзиниот мандат, ниту предвидува какви последици би произлегле доколку Комисијата не постигне заеднички препораки.
Во Рамковната позиција Бугарија бара: „постигнување конкретни резултати во работата на Комисијата“
Во Вториот протокол стои: „Двете држави ја охрабруваат Комисијата да ги активира своите активности и да постигне јасни резултати.“
Дополнително, Вториот протокол ја содржи и интерпретацијата дека, „во согласност со важечките одредби на Договорот од 2017 година“, работата на Комисијата не може еднострано да биде прекината, иако самиот Договор не содржи експлицитна одредба што го уредува ова прашање.
- Внесување на резултатите од Комисијата во наставните програми и учебниците
Иако работата на Комисијата е поврзана со историските и образовните прашања, Договорот од 2017 година не предвидува рокови ниту задолжителна имплементација на нејзините препораки во наставните програми и учебниците.
Во Рамковната позиција стои: „усогласување на наставните програми по историја и литература на двете страни во согласност со постигнатото од Заедничката мултидисциплинарна експертска комисија“
Во Вториот протокол стои: „Во рок до две години [од потпишувањето] сите веќе договорени резултати од работата на Комисијата ќе бидат вклучени во наставните програми, учебниците и релевантните наставни материјали.“
- Историски споменици, табли и музеи
Договорот од 2017 година не воспоставува никакви обврски што се однесуваат на спомениците, музеите, информативните табли или другите облици на јавно историско паметење.
Во Рамковната позиција стои: „замена на информативни табли и други ознаки, вклучително и врз историски монументи и споменици на културата“
Во Вториот протокол стои: „истите резултати ќе бидат земени предвид и во содржината на натписите на спомениците, таблите, информативните материјали во музеите и другите објекти со образовно и културно значење.“
- Јавни изјави засновани врз договорените текстови
Договорот од 2017 година не предвидува обврска политичките претставници или државните институции своите јавни изјави да ги темелат врз текстовите усвоени од Заедничката мултидисциплинарна експертска комисија.
Во Рамковната позиција стои: „политичките личности, претставниците на државните институции и јавните установи да ги темелат своите официјални изјави и коментари врз текстовите договорени од Комисијата“
Во Вториот протокол стои: „Двете држави ќе се придржуваат до текстовите одобрени од Заедничката меѓувладина комисија согласно со член 12 од Договорот како основа за организирање, заеднички или поединечно, на чествувања, како и за јавни говори и изјави поврзани со заедничките историски настани и личности за кои се организираат такви чествувања.“
Поврзувањето со член 12 не произлегува од самиот Договор. Членот 12 единствено ја воспоставува Заедничката меѓувладина комисија и ги определува нејзините надлежности за следење на имплементацијата на Договорот. Дури Вториот протокол ѝ доделува улога да одобрува текстови што треба да служат како основа за јавни говори, изјави и чествувања.
- Говор на омраза
Во членот 11(6) од Договорот од 2017 година стои дека:
„Двете договорни страни ќе преземаат ефикасни мерки за спречување недобронамерна пропаганда од страна на институции и агенции и ќе обесхрабруваат дејности на приватни субјекти насочени кон поттикнување насилство, омраза или други слични дејствија, кои би им наштетиле на нивните односи.“
Во Рамковната позиција ова повеќе не се сведува само на општата обврска за преземање „ефикасни мерки“, туку се поврзува и со поконкретно дефинирање на тоа што, според бугарската позиција, претставува говор на омраза и кои содржини треба да бидат предмет на таквите мерки, преку барањето за: „преземање системски мерки за отстранување на текстови што отворено поттикнуваат омраза кон Бугарија“ и „надминување на говорот на омраза во јавниот простор“.
Во Вториот протокол стои: „Двете држави ја потврдуваат својата посветеност да преземаат дејствија против говорот на омраза“, при што понатаму се предвидува двете држави, преку дипломатските канали, да разменуваат информации за случаи на говор на омраза идентификувани во натписи и ознаки на јавни објекти и споменици, текстови во учебници и наставни материјали, како и во јавниот простор, како и да се известуваат за преземените мерки за нивно неодложно отстранување.
Иако Вториот протокол повеќе не го содржи експлицитното упатување на „омраза кон Бугарија“, неговата конструкција на ова прашање останува во значителна мера усогласена со логиката на Рамковната позиција. Тој не само што воспоставува процедура за билатерална размена на информации и постапување по идентификувани случаи, туку како предмет на тие постапки ги определува токму натписите на споменици и јавни објекти, учебниците, наставните материјали и јавниот простор, односно истите категории содржини што Рамковната позиција ги поврзува со потребата од надминување на говорот на омраза.
Важно е да се нагласи дека ниту еден од двата документа не му пристапува на говорот на омраза првенствено низ призмата на меѓународните стандарди за поттикнување омраза. Наместо тоа, Рамковната позиција експлицитно го поставува ова прашање во рамките на поширокото тврдење дека македонскиот национален идентитет и историски наратив биле обликувани врз основа на „антибугарската идеологија“ развиена во југословенскиот период. Иако Вториот протокол повеќе не ја повторува оваа идеолошка квалификација, тој ја операционализира истата логика преку воспоставување механизми за следење и ревизија токму на оние области на јавното историско претставување, вклучително и спомениците, музејските поставки, учебниците, наставните материјали, чествувањата и јавните говори и изјави.
Најилустративен пример за ова се спомениците и спомен-плочите од Втората светска војна, каде што формулации како „бугарски фашистички окупатор“ во македонската меморијална традиција се однесуваат на улогата на бугарската држава и војска во тој период, додека бугарската позиција ваквите формулации ги третира како говор на омраза кон Бугарија и Бугарите. Оттука, барањето за „надминување на говорот на омраза“ во Рамковната позиција и Вториот протокол не може да се одвои од барањето за замена на натписи, спомен-плочи, музеи и други форми на историско претставување.
Оваа врска е експлицитна и во самата Рамковна позиција, која го образложува својот пристап со тврдењето дека „препишувањето на историјата на дел од бугарскиот народ по 1944 година е меѓу столбовите на антибугарската идеолошка конструкција на југословенскиот тоталитаризам“. Во истиот контекст, Рамковната позиција наведува и дека Бугарија нема да дозволи интеграцијата на Македонија во ЕУ „да биде придружена со европска легитимација на државно спонзорирана идеологија врз антибугарска основа“.
- Државно финансирани книги, филмови и културни содржини
Договорот од 2017 година не предвидува државната политика на финансирање книги, филмови, документарни изданија и друга културна продукција да биде предмет на посебни содржински критериуми поврзани со спроведувањето на Договорот.
Во Рамковната позиција стои: „јасна обврска и временска рамка за одразување на постигнатите договорености во книги, документарни изданија, филмови и музеи финансирани од државата“
Во Вториот протокол стои: „јавното финансирање на нови книги, документарни изданија и списанија, филмови и друга уметничка продукција, културни споменици и чествувања ќе се врши во духот на Договорот за пријателство, добрососедство и соработка.“
- Рехабилитација на „жртвите на југословенскиот комунистички режим“
Прашањето за рехабилитацијата нa „жртвите на југословенскиот комунистички режим“ воопшто не се споменува во Договорот од 2017 година.
Во Рамковната позиција стои: „започнување процес на рехабилитација на жртвите на југословенскиот комунистички режим, репресирани поради нивната бугарска самосвест“
Во Вториот протокол стои: „Владата на Република Северна Македонија повторно потврдува дека ги осудува и се извинува за неправдите и репресиите извршени во минатото, директно или индиректно, од југословенските комунистички власти … вклучително и во однос на Бугарите.“
- Отворање на архивите на службите од комунистичкиот период
Договорот од 2017 година не содржи никакви одредби за отворање на архивите или за архивите на поранешните служби за безбедност.
Во Рамковната позиција стои: „започнување процес на расветлување на соработниците на службите за безбедност на поранешна Југославија“
Во Вториот протокол стои: „создавање неопходна сеопфатна правна рамка за целосно отворање на архивите на репресивниот апарат на поранешните државни безбедносни служби од комунистичкиот период … во периодот 1945-1991 година.“
- Продолжување на историскиот процес до членството во ЕУ
Иако Договорот од 2017 ја потврдува поддршката на Бугарија за европската интеграција на Македонија, тој не ја поврзува работата на Заедничката мултидисциплинарна експертска комисија со самиот пристапен процес, ниту предвидува нејзините препораки да се спроведуваат до членството во Европската Унија.
Во Рамковната позиција стои: „Бугарија ќе инсистира на гаранции дека Договорот за добрососедство ќе продолжи да се спроведува од Република Северна Македонија“
Во Вториот протокол стои: „Двете страни ја поддржуваат и охрабруваат Комисијата да ја заврши работата за сите периоди од заедничката историја што ги поврзува двете држави и нивните народи … со цел целосно спроведување на овие препораки во образовните програми до членството на Северна Македонија во Европската Унија.“
Токму последната точка има особено значење бидејќи Вториот протокол предвидува Комисијата да продолжи да работи на „сите периоди“ од „заедничката историја“ (концептот „заедничка историја“ во Рамковната позиција е експлицитно дефиниран до 1944 година), а резултатите од таа работа да се имплементираат до самото членство во Европската Унија. Оттука, не станува збор само за преземање на поединечни барања, туку и на основната логика врз која тие се засноваат: историските прашања остануваат дел од пристапниот процес сè до неговото завршување. На тој начин, она што во Рамковната позиција е формулирано како бугарско барање за трајно следење на исполнувањето на Договорот за добрососедство, во Вториот протокол се претвора во конкретен механизам преку кој работата на Комисијата и имплементацијата на нејзините препораки остануваат поврзани со самиот процес на пристапување кон Европската Унија.
Покрај ова, Вториот протокол во неколку точки оди и подалеку од Рамковната позиција, така што бугарските барања не само што се пренесуваат, туку и дополнително се операционализираат. Такви примери се обврската Владата на Македонија да подготви и презентира пример-лекција за цар Самуил за седмо одделение, утврдувањето конкретен работен ритам на Комисијата од осум до десет средби годишно, роковите за завршување на разгледувањето на средновековниот период, како и обврската за измена на содржината на учебникот по географија за седмо одделение во однос на „неосновани етнички/територијални претензии“. Токму овие елементи покажуваат дека Вториот протокол не само што ја презема основната логика на Рамковната позиција, туку ја претвора во уште подетален механизам на рокови, процедури и конкретни административно-образовни задолженија.
Извор: envato
Што не беше, или не можеше да биде, транспонирано од Рамковната позиција во Вториот протокол?
Деветте споредби погоре покажуваат уште нешто важно. Вториот протокол не го разработува едноставно Договорот од 2017 година, туку во голема мера ги преточува бугарските толкувања за тоа што значи негово целосно спроведување. Рамковната позиција не само што ги систематизира овие толкувања, туку за првпат ги претвора во конкретни критериуми преку кои Бугарија го оценува исполнувањето на Договорот. Токму тие критериуми подоцна се појавуваат во Вториот протокол како конкретни рокови, процедури и обврски.
Споредбата покажува дека речиси целото оперативно јадро на Рамковната позиција е преточено во Вториот протокол. Единствените значајни елементи што не се преземени се идеолошките квалификации и историските интерпретации преку кои Рамковната позиција ги образложува бугарските барања. Таа содржи формулации за „антибугарска идеологија“, „фалсификување на историјата“ и други политички квалификации карактеристични за бугарската официјална позиција. Такви директни формулации отсуствуваат во Вториот протокол. Наместо идеолошки јазик, Протоколот користи административен и технички речник насочен кон рокови, процедури, институции и механизми за спроведување. Така, иако овој дел од реториката на Рамковната позиција не е преземен, најголем дел од конкретните барања што произлегуваат од неа остануваат присутни во форма на обврски и механизми за спроведување.
Барања од Рамковната позиција насочени кон Европската Унија
Рамковната позиција содржеше и две значајни барања што не беа насочени кон Македонија, туку кон самата Европска Унија. Затоа тие не можат да се споредуваат со Вториот протокол на ист начин како претходно наведените точки.
- Формулацијата за македонскиот јазик
Рамковната позиција инсистираше Европската Унија да не го користи терминот македонски јазик, туку формулацијата „службен јазик на Република Северна Македонија“. Сепак, ваквото барање од Рамковната позиција беше практично неспојливо со веќе воспоставениот договорен и институционален режим за ова прашање.
Прво, самиот Договор од 2017 година, како и претходните и подоцнежните билатерални документи, се потпишани на „македонски јазик согласно со Уставот на Република Македонија и бугарски јазик согласно со Уставот на Република Бугарија“, формула која постои уште од Заедничката декларација меѓу Македонија и Бугарија од 1999 година.
Второ, иако Преспанскиот договор е склучен како билатерален договор меѓу Македонија и Грција, тој истовремено има и изразена меѓународно-институционална димензија. За разлика од класичните билатерални договори, тој произлегува од процесот воспоставен со резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации за решавање на спорот околу името и содржи одредби што предвидуваат задолжителна комуникација на договорената терминологија кон Обединетите нации и другите меѓународни организации и институции во кои Македонија членува. Согласно со член 1(6) од Договорот, Македонија презеде обврска да ги извести овие субјекти за договорената терминологија во однос на името на државата, националноста и јазикот. Институционалната практика на Европската Унија по доставувањето на оваа нотификација покажува дека договорената терминологија веднаш беше инкорпорирана во официјалната терминолошка практика на нејзините институции.
Архивираните изданија на Меѓуинституционалниот стилски прирачник на Европската Унија (Interinstitutional Style Guide, ISG), кој ги уредува правилата за терминолошка употреба во институциите, телата, службите и агенциите на Европската Унија, овозможуваат прецизно да се реконструира институционалната еволуција на третманот на македонскиот јазик. Во изданието од 2007 година, македонскиот јазик беше наведен заедно со неговиот англиски назив (Macedonian language) и јазичниот код ISO 639-1 mk. Во изданието од 2008 година, пак, претходно воспоставениот англиски назив и јазичниот код исчезнаа и беа заменети со ознаката to be defined, со што тие експлицитно беа третирани како прашање што допрва треба да биде определено.
Од 2009 година па сѐ до стапувањето во сила на Преспанскиот договор, ISG продолжи да го наведува македонскиот јазик само во неговата изворна форма, без придружен англиски назив и неговиот меѓународен код mk. Во овој период, ISG исто така не содржеше англиски преводи за јазиците и кодовите на ниту една од државите кандидати за членство во Европската Унија. Сепак, македонскиот случај останува специфичен, бидејќи македонскиот беше единствениот јазик за кој претходно воспоставениот англиски назив и ISO јазичниот код најнапред беа заменети со ознаката to be defined во изданието од 2008 година. Последователното изоставување на англиските називи за јазиците на сите држави кандидати затоа можеби имало за цел да избегне создавање впечатлива редакциска разлика што би се однесувала исклучиво на македонскиот јазик. Она што архивираните изданија недвосмислено го покажуваат е дека, за разлика од називот на јазикот на македонски на неговото кирилично писмо, кој останал непроменет во текот на целиот период, англискиот назив Macedonian language исчезнал со ревизијата од 2008 година и повторно бил воведен дури по влегувањето во сила на Преспанскиот договор.
Оттука, во архивираното издание од 15 февруари 2019 година, по доставувањето на нотификацијата согласно со член 1(6) од Преспанскиот договор, на истиот ден англискиот назив Macedonian language заедно со кодот mk повторно беа внесени без какви било придружни фусноти или квалификации, каде што останува и во сите последователни изданија.
Оваа временска низа е особено впечатлива. Иако причината за овие промени не е експлицитно наведена во самиот ISG, контекстот во кој тие се случуваат силно упатува на поврзаност со развојот на спорот околу името. Исчезнувањето на англискиот назив следува по грчкото вето на Самитот во Букурешт во 2008 и последователното интензивирање на спорот, додека неговото повторно воведување следува непосредно по стапувањето во сила на Преспанскиот договор.
Овој институционален пристап се одразува и во Предлог-преговарачката рамка на Европската комисија од јуни 2020 година, во која и по усвојувањето на бугарската Рамковна позиција продолжува да се користи терминот Macedonian language, без какви било фусноти, квалификации или алтернативни формулации. Оттука, барањето во Рамковната позиција Европската Унија да ја напушти терминологијата Macedonian language и да ја замени со формулацијата „службен јазик на Република Северна Македонија“ не беше барање за пополнување на терминолошка празнина или за решавање на нерегулирано прашање, туку барање за ревизија на веќе воспоставена институционална практика на Европската Унија. Во таа смисла, тоа немаше речиси никакви реални изгледи да биде прифатено на европско институционално ниво.
- Поглавјата 35 и 10 како механизми на европска условеност
Рамковната позиција предвидуваше прашањата што Бугарија ги смета за релевантни за добрососедските односи и нејзиното разбирање за тоа што претставува целосно спроведување на Договорот од 2017 година да бидат следени преку преговарачките позиции на Европската Унија, особено во рамките на Поглавјата 35 („Други прашања“) и 10 („Информатичко општество и медиуми“). Во Поглавје 35 беа сместени барањата поврзани со работата на Заедничката мултидисциплинарна експертска комисија, како имплементацијата на нејзините препораки во учебниците и нивното одразување врз историските споменици и музеи, додека во Поглавје 10 беше предвидено следење на прашањата поврзани со говорот на омраза во јавниот простор. Ова не беше барање насочено кон Македонија, туку кон начинот на кој Европската Унија ќе го структурира и следи пристапниот процес.
Наместо преку посебни преговарачки позиции во Поглавјата 35 и 10, овие прашања подоцна беа вградени во самиот Втор протокол, а преку него и во Преговарачката рамка преку параграф 5, со што станаа дел од критериумите чие исполнување се следи во текот на пристапниот процес. Со други зборови, Поглавјата 35 и 10 не се појавуваат како посебни институционални форми, но нивната суштинска цел, воспоставување механизам преку кој билатералните прашања ќе останат предмет на европска условеност во текот на преговорите, во голема мера е постигната преку вградувањето на Вториот протокол во Преговарачката рамка.
